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改革開放以來，一直走在土地改革前列的廣東省佛山市南海區(qū)，作為全國試點近期再次探索土地改革，在原有基礎上融合創(chuàng)新，通過不斷完善集體土地整備制度、混合開發(fā)、“毛地”入市等系列舉措，將原本零散破碎的土地騰挪組合成片的新做法，有效破解了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中“土地碎片化利用”難題。經(jīng)過近兩年改革探索，南海區(qū)初步形成城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展的新格局。受訪專家和基層干部認為，南海區(qū)的經(jīng)濟在京津冀、長三角、珠三角和大灣區(qū)等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區(qū)域有借鑒意義。

地改“優(yōu)等生”面臨“土地碎片化利用”新難題

作為改革開放的先行區(qū)，廣東佛山市南海區(qū)一直承擔著全國土地改革試驗田的角色，其中，對于農(nóng)村土地改革更是作出了諸多探索。

如1992年，南海區(qū)大膽開啟了農(nóng)村股份合作制改革的序幕，首創(chuàng)中國農(nóng)村工業(yè)化的利益共享機制；2007年，南海又在廣東省率先開展“三舊”改造，在存量土地上開拓發(fā)展空間；2015年，南海區(qū)成為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點之一，承擔農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點任務，之后被追加了“農(nóng)村土地征收”“宅基地制度改革”的任務?！叭龎K地”改革成為南海區(qū)土地改革的里程碑。

隨著土地開發(fā)強度不斷提升，昔日地改“優(yōu)等生”面臨“土地利用碎片化”新難題。

佛山市自然資源局南海分局副局長周炎坤表示，截至目前，一方面，土地開發(fā)強度早已超過50%，經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的土地空間不復存在；另一方面土地權屬復雜，土地利用碎片化特征明顯，全區(qū)612個村級工業(yè)園占工業(yè)用地的58%，面積在100畝以下的占比高達43%，但年創(chuàng)稅收只占全區(qū)年稅收9%。

據(jù)武漢大學、華南理工大學等高校聯(lián)合撰寫的一份報告，南海區(qū)各類地在空間上高度分散與混雜，每個村的集體工業(yè)用地平均斑塊面積為15.79公頃，國有用地平均斑塊面積也只有16.83公頃，遠低于《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》。

佛山市南海區(qū)委辦公室副主任丁堅介紹，一塊產(chǎn)業(yè)用地旁邊可能是鄉(xiāng)村、池塘和樓盤，項目落戶需要考慮噪音、環(huán)境保護等多種因素，削弱了區(qū)域競爭力，制約著當?shù)匕l(fā)展?！俺遣怀?、鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”成為以南海為代表的珠三角縣域最典型的城市面貌。

從單點突破到系統(tǒng)性推進探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑

據(jù)了解，南海區(qū)的問題在廣東其他地方也不同程度存在。2019年7月，廣東省委深改委批復同意南海區(qū)建設廣東省唯一的城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)，肩負著為粵港澳大灣區(qū)世界級城市群城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展探路的使命。

南海區(qū)以此為重任，創(chuàng)新性地提出“國土空間綜合治理改革創(chuàng)新”?！耙郧笆菃吸c突破，而現(xiàn)在是系統(tǒng)性全面推進”，周炎坤如此形容這次南海“新地改”和以往的區(qū)別。

一是強化賦權賦能，突出土地同權同價，初步構建起以集體土地入市機制為核心的城鄉(xiāng)土地要素市場化配置政策體系。如，以租賃產(chǎn)權登記、暢通抵押質押融資渠道，允許集體土地上的產(chǎn)業(yè)載體辦理預售及分割登記、分拆銷售，幫助用地企業(yè)提高資金運轉效率。

周炎坤介紹，當前，南海集體與國有建設用地逐步趨向同權同價，當?shù)?0%以上的產(chǎn)業(yè)用地來源于集體建設用地，工業(yè)用地成本明顯降低，騰龍數(shù)據(jù)中心等百億級項目在集體土地上落戶。

二是強化空間統(tǒng)籌，初步構建了以土地置換和混合開發(fā)機制為核心的推動城鄉(xiāng)空間集聚政策體系。如，探索集體建設用地整備制度，鼓勵通過托管方式，由園區(qū)管理機構（或委托產(chǎn)業(yè)運營機構）為實施主體，將園區(qū)內產(chǎn)業(yè)落后、零星分散的集體建設用地進行整合、土地清理及前期開發(fā)，實行統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)招商，以此實現(xiàn)集體土地的規(guī)模化統(tǒng)籌開發(fā)利用，提升土地利用效率。

再比如“混合開發(fā)”模式，以產(chǎn)業(yè)+社區(qū)、國有+集體、出讓+出租，以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主的土地復合利用方式，允許國有和集體土地連片置換，將不同權屬、不同用途的土地整合入市，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運營，有效推動了土地連片開發(fā)。桂城愛車小鎮(zhèn)通過混合開發(fā)，將業(yè)態(tài)單一、布局雜亂的華南汽車城改造為綜合性汽車產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，預計提供就業(yè)崗位2萬個、產(chǎn)值增長3倍多，實現(xiàn)了村集體收益增長4倍多。

三是強化市場參與，初步構建起以利益均衡機制為核心的城市更新（“三舊”改造）政策體系。如南海區(qū) “毛地”入市先行先試政策。所謂“毛地”入市，是指未達到手續(xù)齊全（有集體所有權證，沒集體使用權證）或土地上蓋建筑物租約未到期的農(nóng)村集體建設用地，允許上平臺招商。

位于大瀝鎮(zhèn)河東社區(qū)的鹽步家具城打響了“毛地”入市的“頭槍”。這是一個建立在農(nóng)村集體土地上的專業(yè)市場。在歷時28年的經(jīng)營后，亟待改造升級，但因屬于租約未到期“毛地”，入市受限，無法進行系統(tǒng)的布局改造。而“毛地”入市政策的推出，村集體可以通過土地整理的方式，提前選取新的市場改造主體；市場改造主體也可以制度性保障土地租約解除或者拆除工作完成后直接獲得使用土地的權利，提前鎖定適合企業(yè)發(fā)展的土地。

大瀝鎮(zhèn)黨委主要負責人介紹，“毛地”入市放寬了集體經(jīng)營性建設用地入市的標準，市場的疑慮被打消，產(chǎn)業(yè)升級的空間也打開了，能夠更充分地利用市場力量，盤活土地資源。

效益初顯專家認為具備借鑒意義

記者調研了解到，經(jīng)過近兩年探索，南海區(qū)“新地改”全面落實落細實驗區(qū)建設重點任務和實施方案部署的6項近期主要目標，效益初顯：

一是城鄉(xiāng)空間格局初步實現(xiàn)了重構。周炎坤說，對土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、城市功能進行系統(tǒng)規(guī)劃和科學布局，“東部城市、中部產(chǎn)業(yè)、西部生態(tài)”的主體功能區(qū)格局初顯。啟動建設2個萬畝和20個千畝連片現(xiàn)代主題產(chǎn)業(yè)園，初步建成5個萬畝連片農(nóng)業(yè)示范片區(qū)，城鄉(xiāng)空間集聚發(fā)展的態(tài)勢初步形成。

二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上新的臺階。南海區(qū)委改革辦統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，南海現(xiàn)有高新技術企業(yè)數(shù)量達2268家，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量達3406家，形成泛家居、裝備制造、汽車及新能源3個千億級產(chǎn)業(yè)集群。

三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質量發(fā)展步伐明顯加快，城鄉(xiāng)人居環(huán)境質量大幅提升。2020年，全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可支配收入超百億元，居全國同級地區(qū)前列。獲評全國農(nóng)村幸福社區(qū)建設示范區(qū)。同時，城鄉(xiāng)黑臭水體治理全面達標，7個國控、省控斷面水質考核全面達標，廣佛跨界河流水質同比改善27%。啟動建設13個萬畝千畝城市公園。

作為研究中國土地問題的權威專家，中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英曾數(shù)次來南海區(qū)。他表示，南海區(qū)“新地改”的成功做法對當前尤其京津冀、長三角、珠三角和大灣區(qū)等工業(yè)發(fā)展到一定階段的區(qū)域有較大借鑒意義。首先，南?！靶碌馗摹痹谝延懈母锘A上強化頂層設計，對全域進行國土空間再造、城鄉(xiāng)空間再造、產(chǎn)業(yè)空間再造、生活空間再造、生態(tài)空間再造，促進城鄉(xiāng)全面融合一體發(fā)展。其次，在集體土地跟國有土地之間找到平衡，就是要確保公共用地、政府戰(zhàn)略性用地、集體土地三部分的平衡。其中，政府戰(zhàn)略性用地需要做好規(guī)劃，以確保未來在重大項目發(fā)展中保有空間。而集體土地則要進行轉型升級，以升級確保集體和農(nóng)民的收益。